Aree montane, ambiente ed energia

Un modello di sviluppo sostenibile della montagna
Bruno Di Giacomo Russo
 

L’articolo è una sintesi della relazione su “Specificità montana, ambiente ed energia” per il Convegno internazionale di Diritto costituzionale italo-ibero-americano, “Ambiente, alimentazione, energia. Modelli giuridici comparati per lo sviluppo sostenibile”, tenutosi a Roma il 5 ottobre 2015, presso la Camera dei Deputati.

Bruno Di Giacomo Russo, costituzionalista, è docente di Istituzione di Diritto pubblico all’Università degli Studi di Milano Bicocca. È Presidente di Aevv Energie. Ha pubblicato numerosi saggi sui temi della democrazia, della sussidiarietà, della partecipazione e delle autonomie locali. Coordina la collana di Diritto pubblico delle Edizioni Libellula ed è Direttore scientifico de «La nuova Amministrazione italiana» e dell’«Osservatorio sulla Valtellina».
 
Premessa
Il limite provinciale costituisce un confine all’interno del quale si vengono a concretizzare gran parte degli “scambi” economici, sociali, amministrativi.
Il dato normativo va rapportato alla realtà dell’andamento economico locale.
La sussidiarietà effettiva del potere locale ribalta il nesso imposto dalla globalizzazione tutto incentrato sull’endiadi centralizzazione-progresso, coniugando l’autonomia locale, anche attraverso forme cooperative e funzionali, pubbliche e/o private, con le esigenze di buon andamento dell’amministrazione, nel rispetto dei diritti dei diversi enti e comunità locali.
L’intento deve essere quello di interpretare il rinnovamento istituzionale secondo l’oggettiva esigenza di rigenerazione del sistema sociale ed economico. L’analisi, qui proposta, intende considerare il diritto come un insieme di incentivi rivolti ai consociati, pubblici e/o privati, ad adottare determinati comportamenti e decisioni volte all’implementazione di un modello di sviluppo sostenibile della montagna.
Il governo di area montana
La legge n. 56/2014, innanzitutto, definisce la Provincia come un Ente che svolge funzioni di area vasta e, in secondo luogo, introduce una differenziazione funzionale e ordinamentale tra la Provincia e la Provincia montana di confine .
Le differenziazioni sono giustificate dalle diverse caratteristiche del territorio, in cui sorgono, e dalle diverse necessità a cui devono rispondere. L’art. 1, co. 3, legge n. 56/2014 introduce la novità della specificità montana, disciplina per le Province con territorio interamente montano e confinanti con Paesi stranieri.
L’istituzione provinciale montana, quale regime giuridico specifico, va riempita di una serie di contenuti ulteriori rispetto a quelli che caratterizzano le altre Province “ordinarie”, in quanto è necessario valorizzare la specificità della montagna, considerando le caratteristiche morfologiche e i problemi amministrativi, politici, sociali ed economici del territorio.
Le Province montane di confine, individuate come destinatarie di un regime differenziato, di favore, nell’art. 1, co. 3, risultano – dunque – oggetto di una disciplina specifica e non speciale, contraddistinguendosi dal regime giuridico delle Province di Trento e Bolzano e della Valle d’Aosta, anche per quanto attiene alla regolazione delle funzioni e del loro esercizio da parte delle Regioni, nell’ambito delle proprie competenze normative.
La legge n. 56/2014, distinguendola dalla Provincia ordinaria, introduce la Provincia specifica, la Provincia montana di confine, che si pone a metà strada, in termini di autonomia, tra tutte le Province e le due sole Province speciali.
 
La specificità montana
Il riferimento dell’art. 1, co. 52, legge n. 56/2014, è all’art. 118 Cost. nella parte in cui disciplina appunto l’allocazione delle funzioni amministrative a livelli sovracomunali.
La previsione della sussidiarietà verticale consente di ampliare la gamma degli strumenti utilizzabili per il perseguimento dell’interesse generale. La sussidiarietà va intesa come garanzia del mantenimento di alcune competenze agli enti territoriali minori, quando questi siano in grado di operare senza l’intervento dello Stato.
Al fianco della sussidiarietà, si ergono i principi di adeguatezza e di differenziazione, in qualità di principi ispiratori per l’allocazione delle funzioni fondamentali allo scopo di assicurarne l’esercizio da parte dell’Ente locale che, per le caratteristiche del territorio e per quelle dimensionali e strutturali, possa garantire il buon funzionamento.
Il co. 52 affida alle Regioni, per quanto di propria competenza, la definizione delle “forme particolari dell’autonomia”, in termini di differenziazione a favore delle Province montane di confine, fornendo loro già una serie di elementi di specificità, sia dal punto di vista organizzativo che funzionale, con i seguenti commi 57 e 86, nell’intento di attribuire specifica autonomia all’Ente.
Il primo capoverso del co. 52 conferma la spettanza delle funzioni amministrative proprie delle Regioni, nell’ambito della loro competenza legislativa sia concorrente che esclusiva, di cui all’art. 117, commi 3 e 4, Cost.
Il co. 52 rappresenta un monito al Legislatore regionale, che trovando proprio fondamento nella Costituzione, con gli art. 44 e 118, volge verso un contenuto precettivo della norma.
La diversa valorizzazione delle Province montane di confine va intesa come principio generale per la legislazione regionale (e statale).
 
Ambiente, biodiversità ed energia
Il potere sussidiario è quello che valorizza le differenze e la capacità di autogoverno degli enti territoriali, senza disunire lo Stato.
La legge n. 56/2014 attua il principio di differenziazione, nelle sue diverse sfaccettature, organizzative e funzionali, definendo due elenchi di funzioni fondamentali, di cui il primo quello del co. 85 è comune a tutti le Province, e il secondo, di cui al co. 86, specifico e aggiuntivo per le sole Provincie montane di confine.
Questa differenziazione conferisce maggiore peso funzionale alle Province montane di confine rispetto a quelle tradizionali, giustificato dalle difficoltà oggettive nella gestione dei servizi pubblici e nella programmazione territoriale.
Il co. 86 attribuisce alle Province montane di confine, quali funzioni fondamentali aggiuntive, la “cura dello sviluppo strategico del territorio” e la “gestione di servizi in forma associata”, in virtù della sua natura montana, e “la cura delle relazioni istituzionali”, e, coerentemente con il loro carattere di Ente di confine.
Il potere c.d. estero riguarda le relazioni sia con Enti della Repubblica, tra cui Province, Province autonome, Regioni, Regioni a statuto speciale, che con gli Enti territoriali di altri Stati, purché però si tratti di Enti, sia quelli italiani che quelli stranieri, il cui territorio abbia caratteristiche montane.
Il compito della cura dello sviluppo strategico del territorio e la gestione di servizi in forma associata comporta l’assegnazione di quelle funzioni che ben si leghino alla natura montana delle Provincia.
Le Province montane di confine, d’intesa con i Comuni, possono assumere un ruolo essenziale per la gestione unitaria di importanti servizi, oggi svolti a livello comunale .
Il cardine delle funzioni fondamentali ulteriori della Provincia montana di confine è, infatti, l’adozione e l’aggiornamento di un piano strategico per il territorio montano. Una funzione, questa, che coincide puntualmente con la finalità principale dell’Ente di cui al co. 3, e che ha una portata molto ampia anche rispetto ai Comuni e alle Unioni dei Comuni, costituendo esso atto di indirizzo che li vincola anche nell’ambito dell’esercizio delle funzioni eventualmente loro delegate dalle Regioni.
A questa funzione va assegnato un rilievo tutto particolare, vedendo nel piano strategico essenzialmente lo strumento che assicura alla Provincia montana di confine una sorta di “governo del territorio”.
Il piano strategico non può essere altro che lo strumento operativo della Provincia montana di confine che diviene vincolante per i Comuni e le Unioni solo in quanto esso sia funzionale allo sviluppo del territorio, e dunque deve essere preceduto da un’ipotesi di sviluppo della specificità montana.
La funzione rappresenta oggi un importante snodo in cui confluiscono tutti i diversi e variegati interessi che sono alla base di un modello di sviluppo sostenibile per la montagna: la produzione di energia da fonte rinnovabile, la biodiversità e la tutela dell’ambiente.
 
Le prospettive
Nel sistema della specificità montana, assume specifico rilievo l’azione di promozione di politiche di cooperazione, con l’intento di fini comuni di tutela del territorio e di sinergie interregionali e transnazionali nella prospettiva anche dell’integrazione europea. Nel senso di una forte sinergia tra i soggetti istituzionali, regionali, nazionali, comunitari e internazionali dell’area alpina che, sempre più, devono fare rete tra loro per avere più incisività sul territorio.
Nell’intento di essere collante del territorio, la Provincia montana di confine rappresenta il livello di governo di area vasta che incrocia la dimensione verticale ed orizzontale della sussidiarietà.

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