Pandemia: funzionalità e disfunzionalità della risposta italiana

La pandemia ha fatto emergere il problema del rapporto tra i vari livelli dell’ordinamento costituzionale: i conflitti fra Stato e Regioni hanno reso più lenta e meno funzionale allo scopo la reazione all’aggressione da parte del Covid-19. Un piano globale di sviluppo sostenibile non potrà realizzarsi senza un’armatura istituzionale multilivello: nazionale, europea e internazionale.

È compito delle istituzioni politiche affrontare non soltanto i problemi organizzativi ordinari di ogni collettività umana, ma anche affrontare i problemi organizzativi straordinari. Come quelli evidenziati dalla pandemia da Covid-19. Che il problema delle “condizioni di eccezione” sia un problema la cui soluzione è di vitale importanza per ogni collettività organizzata è chiaro dall’insistenza del pensiero politico moderno, da Jean Bodin a Carl Schmitt, su quello che è definito “stato di eccezione”, cioè la situazione emergenziale. Nei sistemi democratico-liberali è basilare l’importanza dell’opinione pubblica, fonte della rappresentanza politica che mette capo al potere legislativo. Infatti, la domanda esplicita o implicita di ogni classe politica liberal-democratica è: “Che cosa ci chiede l’opinione pubblica, nella sua maggioranza?” Al netto delle dispercezioni del fenomeno epidemico, naturalmente.

Una domanda angosciosa

Domanda angosciosa nei momenti di emergenza, come questo. La risposta, vagliate le richieste presenti nei social, nei talk-show, nei giornali (on line e cartacei) è chiara: una gestione dell’emergenza pandemica funzionale alla tutela della salute pubblica. Qui iniziano i problemi pratici. I sistemi di gestione delle emergenze debbono rispettare i confini stabiliti dalle leggi votate dai rappresentanti della maggioranza dell’opinione pubblica. Nel caso italiano due sono gli aspetti che configurano l’operare amministrativo, cioè la traduzione nel concreto dei testi di legge:

1) l’ordinamento regionale (varato nel 1970);

2) la riforma del Titolo V della Costituzione.

Entrambi sono stati concepiti in vista di una chiara finalità: rendere meno centralistica la gestione della cosa pubblica; renderla maggiormente rispettosa dell’autonomia dei soggetti istituzionali locali (Province, Città metropolitane, Regioni).

L’art. 5 della Costituzione «riconosce e promuove le autonomie locali; attua nei servizi che dipendono dallo Stato il più ampio decentramento amministrativo; adegua i princìpi ed i metodi della sua legislazione alle esigenze dell’autonomia e del decentramento».

Nell’art. 117 si legge l’elenco delle diciassette “materie” in cui lo Stato, cioè il potere centrale, ha competenza esclusiva: le questioni sanitarie non vi rientrano, quindi non vi rientra nemmeno la gestione dell’emergenza sanitaria. Le “questioni sanitarie” si trovano nell’elenco delle “competenze concorrenti” fra Stato e Regioni: il che significa che la gestione di un’emergenza sanitaria può attuarsi soltanto previo confronto fra Stato e Regioni. In particolare, le ASL dipendono dalle Regioni.

Conflitti fra Stato e Regioni

Questo modo di articolare l’intervento del pubblico potere è stato messo sotto pressione dall’emergenza pandemica da Covid-19 evidenziando persistenze della diversità di vedute tra il Governo (che rappresenta lo Stato), quindi conflitti, fra Stato e Regioni che hanno reso più lenta e meno funzionale allo scopo la reazione all’aggressione da parte del Covid-19. Forzare questo stato di cose equivale a forzare la Costituzione e, quindi, è fuori discussione; gestire l’emergenza rispettando, come doveroso, i tracciati costituzionali, ha rivelato incertezze, incoerenze e intempestività tali da spingere le voci ufficiali del pubblico potere ad appellarsi alla “sensibilità dell’opinione pubblica”, alla “responsabilità” come fattore decisivo nella lotta alla pandemia.

Il che è vero, ma sembra che questa verità costituisca anche un aggiramento del problema: il cittadino deve ascoltare lo Stato o la Regione, nel caso che essi non parlino a una sola voce? Si osserva che la designazione delle Regioni in “rosse”, “arancione” e “gialle” dipende dalla scala di valutazione dei criteri del Comitato Tecnico-Scientifico al quale il Governo attinge il fondamento scientifico delle sue decisioni (i DPCM). Criteri che sono diversi da quelli adottati in altri paesi dell’Unione Europea (e consideriamo le differenze fra i diversi paesi in materia di politiche sanitarie).

Nelle scelte c’è sempre un elemento soggettivo

Se consideriamo la lotta al Covid-19 come una “guerra” fatta di tante “battaglie”, una delle esigenze della guerra è il ridimensionamento delle autonomie finché la guerra non è vinta. La competenza scientifica nazionale ed europea non può che avere l’ultima parola nella richiesta della maggioranza dell’opinione pubblica di una gestione più funzionale nella risposta alla pandemia. Ma esiste un consenso scientifico sulla natura della pandemia e su quello che deve essere fatto per combatterla? Gli strumenti del consenso, in teoria, esistono: l’OMS, l’Agenzia Europea della salute, i Ministeri della Salute Pubblica, le Regioni.

Si potrebbe dire: ”Rivolgiamoci alla scienza. L’emergenza è sanitaria e, logicamente, il potere politico è subordinato al sapere scientifico (virologico, epidemiologico)!”. Semplice, ma soltanto in apparenza. Come scrive Samir Okasha «Non c’è un algoritmo per la scelta di una teoria della scienza» (S. Okasha, Il primo libro di filosofia della scienza, tr. it. Torino, Einaudi, 2006, p. 93). Il che significa che non esiste un insieme di regole che permetta di calcolare la risposta a una particolare domanda. Cioè: non c’è un’evidenza a cui appellarsi per formulare una legge che disciplini il comportamento collettivo a fronte della pandemia. C’è sempre, dunque, un elemento “soggettivo” nella scelta delle teorie in competizione (a esempio: nelle teorie sulla natura della pandemia)…. La pandemia corre in modo critico su tutto il territorio…. È la comunità scientifica che, a maggioranza, stabilisce se una teoria di contrasto alla pandemia è fondata o non lo è, rispettati tutti i protocolli comunemente accolti per verificarla. Certo, non del tutto separatamente dalla realtà oggettiva, ma neppure in piena armonia con la realtà oggettiva. Perché la realtà oggettiva è fatta di interessi socioeconomici dei quali tutti viviamo, letteralmente. Inopinatamente, ci troviamo di fronte a un fattore sociologico: l’opinione scientifica collettiva o, meglio, maggioritaria quale fonte delle decisioni del pubblico potere.

Occorre un pubblico potere più centralizzato

I dati ci dicono che più si limita il contatto interumano (divieto di socialità allargata), più si limita il contagio da Covid-19. Ma i dati ci dicono anche che più limitiamo i contatti interumani, più danneggiamo l’economia di settori assai importanti in termini di Prodotto Interno Lordo. Con ricadute sociali gravissime nel medio e nel lungo termine.

Questa complessità va semplificata, si potrebbe dire. E, per salvare liberal-democrazia e funzionalità, l’unica via è aumentare i controlli sull’efficacia delle procedure sanitarie applicate, sulla distribuzione dei materiali sanitari, snellire le procedure di assunzione dei medici, e applicare il controllo sull’approvvigionamento dei vaccini antinfluenzali (utili per le diagnosi differenziali).

Ma per fare questo, occorre un pubblico potere più centralizzato; a meno che non si ritenga che le esortazioni al “comportamento responsabile” siano sufficienti a produrre comportamenti virtuosi. Ma l’emergenza non permette di aspettare che tutti siano divenuti responsabili e virtuosi; essa richiede un intervento scientifico concreto.

“Persone”, “Pianeta”, “Protezione”

A meno di non volersi aprire alla distopia descritta da Daniel Halévy in un suo racconto lungo del 1903, 1997-2001. Storia di quattro anni. Nell’Europa degli anni Novanta del Novecento una spaventosa pandemia miete vittime su vittime. L’appello degli scienziati a una vita più sobria (unico rimedio alla diffusione della pandemia) è sabotata dai trust capitalistici e dai governi che sono al loro seguito. Di colpo, piccole comunità si isolano, praticando gli insegnamenti della scienza e giungono a conquistare il potere, sino a realizzare l’unificazione del continente europeo nell’imminenza di una invasione russa. Certo, questo è un quadro romanzesco, pensato prima delle due guerre mondiali, prima della bomba atomica, prima della consapevolezza della catastrofe climatica. Ma siamo sicuri di essere così lontani da simili strettoie storico-politiche? Siamo sicuri che, nel medio e nel lungo termine, non si sviluppino fenomeni impensabili, com’era impensabile la presente pandemia, che contrastino la pandemia stessa?

Non sarebbe meglio correggere, in termini di un maggiore controllo centrale e di uno snellimento delle procedure burocratiche per renderle più incisive sulla situazione pandemica, l’attuale ordinamento liberal-democratico, nei limiti del dettato costituzionale e nei limiti dei Trattati di Lisbona, piuttosto che correre il rischio paventato da Halévy nel 1903?

C’è, dunque, un’alternativa?

Il Presidente del Consiglio Conte ha parlato delle tre “P”: “Persone”, “Pianeta”, “Protezione”: un piano globale di sviluppo sostenibile. Che, però, non potrà realizzarsi senza un’armatura istituzionale multilivello: nazionale, europea e internazionale. Nei termini usati da Otto Neurath nel 1942 (Pianificazione internazionale per la libertà, Quaderni dell’Istituto per l’ambiente e l’educazione Scholé Futuro, Torino, 2010): occorrono overlapping institutions, istituzioni sovrapposte agli Stati in grado di gestire le emergenze che esprimano le volontà e gli interessi delle diverse collettività.

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