UE e cinque parole-chiave: politica estera, politiche sociali, rapporti di forze, sicurezza internazionale, comunitarizzazione

Quale ruolo e quale futuro per l’Europa, in un quadro rivoluzionato dagli scenari geopolitici emersi negli ultimi decenni? Gigante economico e nano politico, l’Unione non riesce ad avere un ruolo in campi come la politica estera o i diritti sociali. Inattuata, ad esempio, la direttiva sulla parità di retribuzione tra lavoratori di sesso maschile e quelli di sesso femminile. Occorrerebbe che l’Unione Europea diventasse uno Stato federale.

Il ritiro della NATO dall’Afghanistan ha riportato in primo piano il tema – o, meglio, il problema – dell’assenza dell’Unione Europea dal teatro militare più preoccupante di queste settimane.

Per chi conosce l’architettura istituzionale europea e la storia che l’ha portata a essere quello che essa è, non si tratta di una sorpresa. Si sa, infatti, che, saldamente integrata sul piano commerciale e generalmente economico, l’Unione Europea dipende, per la propria azione sul teatro della politica internazionale, dall’accordo degli Stati membri. Se si prende in considerazione l’art. 24 del Trattato sull’Unione Europea (che, con il Trattato sul funzionamento dell’Unione Europea, fa parte dei cosiddetti Trattati di Lisbona, stipulati nel 2007) leggiamo al § 1, capoverso secondo: «La politica estera e di sicurezza comune è soggetta a norme e procedure specifiche. Essa è definita e attuata dal Consiglio europeo e dal Consiglio che deliberano all’unanimità, salvo i casi in cui i trattati dispongano diversamente». Al §3 leggiamo, peraltro: «Gli Stati membri sostengono attivamente e senza riserve la politica estera e di sicurezza dell’Unione in uno spirito di lealtà e di solidarietà reciproca e rispettano l’azione dell’Unione in questo settore».

Una unanimità quasi impossibile

Ognuno sa, per buon senso ed esperienza, che l’unanimità dei pareri fra 27 rappresentanti dei 27 Stati dell’Unione è quasi impossibile a conseguirsi; il ricorso allo “spirito di lealtà e di solidarietà reciproca” è l’indicatore decisivo di un fattore quanto mai aleatorio, discontinuo, che può esserci e non esserci. Da questa base nessuna azione comune incisiva può scaturire; e, infatti, non è mai scaturita, da quando si parla di “politica estera” dell’Unione (cioè dal Trattato di Maastricht). Questo significa che, se non c’è l’accordo unanime fra i rappresentanti degli Stati membri, nessuna decisione può essere presa per attuare, in una situazione geopolitica precisa, le finalità elencate nell’art. 21, § 2 del trattato sull’Unione Europea: «preservare la pace, prevenire i conflitti e rafforzare la sicurezza internazionale, conformemente agli obiettivi e ai principi della Carta delle Nazioni Unite, nonché ai principi dell’Atto finale di Helsinki e agli obiettivi della Carta di Parigi, compresi quelli relativi alle frontiere esterne».

Ma non si tratta soltanto della politica estera; prendiamo l’attuazione dei diritti sociali (che il Trattato sull’Unione Europea richiama già nel Preambolo e che si trova più volte richiamata nel Trattato sul funzionamento dell’Unione Europea). Già dal Trattato di Amsterdam è principio fondamentale dell’Unione Europea quanto segue: «Ciascuno Stato membro assicura l’applicazione del principio della parità di retribuzione tra lavoratori di sesso maschile e quelli di sesso femminile per uno stesso lavoro o per un lavoro di pari valore» (art. 141), principio ripreso dalla Convenzione sull’uguaglianza della retribuzione tra la manodopera maschile e la manodopera femminile prodotta nel 1951 dalla Organizzazione Internazionale del Lavoro.  Nel 1973 il Consiglio dei ministri della CEE (come era denominata, a partire dai Trattati del 1957, l’attuale Unione Europea) ha approvato una direttiva per l’applicazione di questo principio negli Stati membri. Ma, secondo i dati del 2016, le italiane, a esempio, guadagnano in media il 12% in meno, in media, dei loro colleghi di sesso maschile.

Impotenza in materia di politiche sociali

Anche le politiche sociali non sono ‘comunitarizzate’, cioè, in materia di politiche sociali l’Unione Europea non può legiferare.

Perché? Perché gli autori dei Trattati sono sempre stati gli Stati membri che hanno ceduto sovranità all’Unione unicamente nelle materie in cui, per effetto della multinazionalizzazione dell’economia e, poi, della sua transnazionalizzazione, non potevano governare efficacemente i molteplici problemi che andavano sorgendo. Laddove essi potevano continuare ad agire in piena indipendenza, come nella politica estera (sia pure subordinandosi alla NATO) o come nelle politiche sociali, lo hanno fatto. Il risultato, come è stato detto (e ripetuto) è stato che l’Unione Europea è diventata un gigante economico, ma è rimasta un nano politico. Simpatica battuta, senz’altro, una battuta che rivela un raffinato gusto del paradosso. Che, però, è un paradosso reale e in politica i paradossi possono avere gravi conseguenze, come si vede e nelle questioni della politica estera europea, e nelle questioni delle politiche sociali.

Un’organizzazione internazionale sui generis

Perché l’Unione Europea è un “nano politico”?

La risposta è semplice: perché non è uno Stato, ma un’organizzazione internazionale sui generis. Nelle materie non comunitarizzate, l’Unione Europea può esortare, stimolare, spingere, attraverso la moral suasion, oppure attraverso coordinamenti e monitoraggi, ma non può decidere, né sanzionare le inadempienze.

Nel Leviathan (Parte II, cap. XVII, §2, 1651) Thomas Hobbes ha scritto: «I patti, senza la spada, sono mere parole». E Sabino Cassese osserva: «Nello spazio giuridico globale manca il tratto caratteristico dello Stato-nazione, ossia un esecutivo forte» (Chi governa il mondo?, Bologna, Il Mulino, 2013, p. 54). L’Unione Europea è un complesso istituzionale che funziona secondo le regole dello “spazio giuridico globale”. Non avendo spada, non può tutelare la pace se non al proprio interno; ma laddove parlano i rapporti di forza, come nell’ambito delle relazioni internazionali avviene sempre, l’Unione Europea non può fare nient’altro che tacere e lasciar parlare l’unica organizzazione militare che la permea, la NATO.

Tutt’altro sarebbe il discorso se l’Unione Europea fosse uno Stato federale, dotato di una propria forza militare, svincolata dalla NATO o su un piede di parità con la NATO, dotata della capacità di creare pace attraverso l’integrazione economica anche al di fuori del vecchio continente.

Utopia? Sì, ma non impossibilità assoluta. Si potrebbe parlare di un compito storico per le generazioni europee future.

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