Una nuova direttiva europea per le circa 40.000 “aree di tutela ecologica” europee?

di Ippolito Ostellino

Ad oggi sono oltre 38.000 (ad una stima numerica di massima) gli istituti di protezione vigenti in 27 paesi dell’Unione Europea, che operano senza una strategia globale di coordinamento complessiva: infatti solo 26.000 di queste aree tutelate sono inserite nella “Rete Natura 2000″ nata del 1992 con la direttiva Habitat.  Tale assetto costituisce una criticità per una gestione efficace dei problemi della connettività ecologica del vecchio continente, che meriterebbe una risposta, specie alla luce delle sempre più drammatiche condizioni della tutela della natura a scala planetaria (vedasi la news di ASVIS, o i dati presenti nelle notizie di Legambiente).

E’ in proposito ormai prossima la Conferenza sulla Biodiversità delle Nazioni Unite, che si terrà a Kunming, in Cina, dall’11 al 24 ottobre 2021, dalla quale si attende una programmazione universale di azioni idonee a costruire un futuro condiviso per tutta la vita sulla Terra. Tra le azioni previste c’è l’ampliamento delle aree protette mondiali per innalzarle dall’attuale 17% al 30% e il potenziamento e la semplificazione della mobilitazione delle risorse per puntare a un ambizioso traguardo: raggiungere entro il 2050 una vera convivenza armoniosa tra uomo e natura.

Una questione di gestione inefficiente.

Ma la mancanza di omogeneità non interessa solo le problematiche territoriali ed ecologiche in senso stretto, ma anche quelle della governance e dei sistemi di gestione ed organizzazione, come ha testimoniato la recente analisi condotta da WWF Italia nell’ approssimarsi del trentennio della legge nazionale 394/91 sulle aree protette, che elenca non solo le difficoltà e le mancanze del sistema italiano ma propone anche una serie di proposte concrete, aprendo un  “Cantiere” che si concluderà a metà del 2022.

Oltre alle problematiche legate alla necessaria omogeneità di approcci in termini di pianificazione e gestione (solo in parte mitigati dal fatto che molte aree di rete natura 2000 sono ricomprese nei territori classificati ad area protetta) sono infatti ancora più evidenti quelle legate al soggetto gestore incaricato della governance del sito, che in Italia vede solo la metà dei siti europei inclusi nella gestione dedicata dei parchi, mentre la restante metà non ha un cura adeguata ai valori tutelati, essendo in generale affidata ad organismi non in grado di seguire da vicino la loro gestione.

Da quando è nata la Rete natura 2000 ad oggi (la direttiva è del 1992) ed ancor prima della sua approvazione, il territorio europeo è andato costellandosi di una miriade di istituti di protezione della natura e del territorio con almeno 6 grandi famiglie normative – non dimentichiamo che IUCN ha definito in proposito le categorie generali alle quali giustamente il documento di WWF richiede di adeguarsi con maggiore aderenza – non mancano le carenze e i problemi di coordinamento tra queste diverse realtà, che per la loro stessa natura occupandosi di una grande rete ecologica connessa –  dovrebbero caratterizzarsi per una forte integrazione tra di loro: ma così non è, forse anche perché manca una linea guida generale che li riconduca davvero tutti ad una modalità gestionale comparabile tra di loro.

Una galassia di aree sensibili.

Ma proviamo a quantificare e delineare di quale sistema di zone protette parliamo.  26.000 sono i siti riconosciuti dalla RN che sono inserite, ma solo in parte, nei seguenti siti protetti (che costituiscono una realtà europea di circa 12.000 aree protette) suddivisi secondo le rispettive 5 famiglie di appartenenza:

481 Parchi nazionali, 950 PR Parchi regionali , 43 WHL natural , 65 Global Geopark della rete UNESCO, 182 MaB Riserve della biosfera del programma Mab UNESCO.

Una sesta categoria da non tralasciare è quella poi delle riserve naturali che, per portare l’esempio italiano, sono circa 400 quelle di istituzione regionali e oltre 130 quelle di istituzione statale, a fronte della presenza di circa 134 parchi naturali regionali. Pertanto oltre 500 altre aree protette che portano una stima europea a cifre che superano nettamente le 10.000 unità per questa particolare unità di conservazione.

Un cenno specifico nel merito della galassia della tutela merita il tema UNESCO. Sono infatti da considerare anche fattori ulteriori rispetto agli strumenti di tutela con la presenza della grande famiglia dei riconoscimenti UNESCO, che tradizionalmente sono ricondotti in Italia ai beni culturali, fatto che però non corrisponde per nulla al realtà delle cose.

Vi sono infatti tre famiglie di siti riconosciuti per i loro valori altamente intesi come ambientali-paesaggistici ed ecologici. Parliamo dei Global Geopark, dei siti di carattere naturale del Patrimonio dell’Umanità (Natural World Herytage list), e delle Riserve della Biosfera del programma Man and Biosphere. Queste tre famiglie rimandano sul territorio europeo ad un insieme di ben 290 siti. Per questa categoria è importante richiamare non solo un tema quantitativa, come vediamo tutt’altro che secondario, ma anche qualitativo: per ognuna di queste categorie sono infatti previsti specifici strumenti di natura gestionale e piani di gestione, che vanno a sovrapporsi alle linee di piano degli altri istituti di tutela, con un quadro di complessità per nulla secondario.

L’impegno UE per la biodiversità.

Ora, l’Unione europea dall’inizio degli anni ‘90 si è certo distinta in positivo per le misure di protezione della natura, varando il grande piano che va sotto il nome di direttiva Habitat. Le tappe principali sono partite sin dagli anni ’70: 1974 Raccomandazione della Commissione 75/66/C.E.E. del 20 dicembre 1974 invitava gli Stati membri ad aderire e dare esecuzione alle convenzioni di Parigi e di Ramsar(recepita dall’Italia nel 1977), 1979 Direttiva del Consiglio CEE 79/409 – Direttiva Uccelli, 1982 Direttiva del Consiglio CEE 82/461 (1983) conv. Bonn, 1992 direttiva del consiglio CEE 92/43.

Un passo importante quest’ultimo che ha inserito una serie di tutele su una superficie che negli anni, grazie ai recepimenti da parte dei singoli stati, ha raggiunto il 18% della superficie terrestre dell’UE e gran parte dei mari circostanti, sviluppando anche una serie di azioni concrete e di progetti per la tutela della biodiversità affatto secondarie.

Con oltre 26.000 siti, Natura 2000 è attualmente pressoché completa e costituisce la più grande rete coordinata di aree protette del mondo. Fu una tappa che giungeva dopo il primo passo importante avviato con la Direttiva “Uccelli” CEE 79/409 del 2 aprile 1979 e s.m. (2009/147/CE) Direttiva del Consiglio 79/409/CEE del 2 aprile 1979 concernente la conservazione degli uccelli selvatici, come sostituita con direttiva 2009/147/CE DEL PARLAMENTO EUROPEO E DEL CONSIGLIO Adaptation of Annexes of Birds Directive (2006)

La mancanza di un quadro completo ed omogeneo.

Il quadro fino a qui descritto permette di comprendere tuttavia lo stato di difficoltà di unitarietà della gestione, che deve porre il sistema europeo di fronte ad una serie di quesiti.

La direttiva Habitat, già nel suo momento di partenza nel 1992, giungeva infatti su un realtà che non era certo impreparata a gestire la tematica della conservazione della natura, essendosi già attivata da diversi anni in materia (almeno da due decenni in modo sistematico) promulgando leggi, istituzione di aree protette ed attuando progetti specifici di salvaguardia.

La normativa europea ha spesso dovuto quindi trovare soluzione di coordinamento con i territori già eletti ad aree protette, che si sono viste raggiungere in sovrapposizione da questo nuovo modello di tutela, con difficoltà e ritardi nel coordinamento che hanno anche generato problemi di attuazione e attriti a livello locale. Il livello nazionale e regionale nel nostro Paese ha infatti visto nascere nuovi territori sottoposti a tutela, che venivano tuttavia da una individuazione di aree naturali meritevoli di protezione non tramite i tradizionali e noti modelli di ampliamento o istituzione di nuovi parchi, ma secondo definizioni che avrebbero istituito una rete Natura 2000, che solo in un secondo tempo sarebbe poi stata oggetto di individuazione dei soggetti gestori e responsabili della loro gestione.

Certo il pregio della direttiva è stato quello di inserire una serie di modelli di gestione unitari tramite i Piani di gestione, e le Misure di conservazione ( tutti i materiali sono scaricabili qui e il manuale redatto dal Minambiente individua le modalità di definizione delle Misure di conservazione) che sono state approntate fornendo un quadro coordinato di conservazione e gestione dei beni naturalistici riconosciti dall’Europa. Ma questa operazione ha riscontrato e riscontra ancora molti iati e difficoltà applicative, soprattutto perché la rete delle tutele dei parchi non si presenta semplicemente sovrapposta a quella di Rete Natura 2000, con discordanze che riducono la capacità di interventi coordinato. Oltre metà delle aree di Rete natura 2000 sono infatti collocate all’esterno dei Parchi italiani.

Per mutuare un semplice esempio è accaduto quindi nel 1992, all’uscita della Direttiva, che invece di costruire un nuovo giardino il cui progettista e responsabile si sapeva già dall’inizio chi era (come accadeva ed accade con le aree protette tradizionali), è successo che oltre ai giardini  già esistenti sono stati definiti nuovi giardini, la cui responsabilità di gestione sarebbe stata decisa a posteriori, e che nel frattempo sarebbero stati in capo ad un giardiniere molto lontano dalla realtà locale, ovvero il Ministero o la Regione di riferimento, e pertanto sostanzialmente non in grande di curarne e controllarne davvero la tutela da vicino.

Questa situazione, che si è protratta per decenni, vede oggi la delega della loro gestione secondo una differenziazione di realtà che è difficilissimo ricostruire ed aggiornare, lasciando per altro verso orfana la stessa Europa di uno strumento che doveva essere messo a punto: quello di una direttiva che si rivolgesse anche alle aree protette, che a differenza della Rete natura 2000, hanno un compito maggiormente integrato tra attività di conservazione e attività antropiche, rappresentando un sistema composito ed a multiobiettivo, dove le categorie del paesaggio, della tutela delle tradizioni storiche locali ed altre componenti che afferiscono alla parte umanizzata della natura, sono maggiormente presenti di quanto non sia nei principi di rete natura 2000.

É pur vero che la direttiva Habitat non tralascia gli aspetti di integrazione con le realtà antropiche locali: ma la su origine è altra da quella dei parchi, elemento d’origine e d’impostazione da cui deriva tutta la fase di complessa soluzione dei temi di raccordo con le politiche nazionali e locali per le aree protette.

Un nuovo quadro regolamentare europeo per la Natura.

Un panorama così ricco ma nel contempo differenziato che conta quindi nel complesso quasi 40.000 realtà di tutela della natura, contraddistinte da una moltitudine di strumenti di gestione e pianificazione, rappresenta un insieme davvero complesso per il quale sarebbe necessario disporre di una strategia guida di natura Europea, che in particolare affronti innanzi tutto quattro grandi temi, permettendo alla Strategia del 1992 una decisa evoluzione in avanti.

E’ una necessità questa ancor più urgente è necessaria alla luce della recente nuova strategia per la biodiversità approvata il 20 maggio 2020  che fissa una serie di obiettivi per nulla secondari e molto impegnativi.

Ma vediamo in dettaglio alcuni dei contenuti dei temi che dovrebbero essere oggetto di un riordino ed indirizzo nuovo per gli stati membri.

1 – La governance e le strutture di gestione.

La diatriba che vede da anni su differenti posizioni chi vorrebbe affidare la gestione delle aree protette ad organismi esclusivamente tecnici e di nomina centralizzata, e chi sostiene la necessità che siano invece i rappresentanti locali delle amministrazioni a gestire un parco, non ha trovato sostanzialmente una soluzione definitiva. Il rapporto di WWF recente ha denunciato con particolare chiarezza questo elemento come uno dei fattori critici in merito alla mancata buona gestione.

Un compromesso era stato trovato sia con la legge nazionale 394/91 che con quelle regionali, dove gli amministratori locali sono nominati, ma a patto che i loro curricula testimoniassero una indiscutibile esperienza e competenza in materia ambientale, senza pretendere di essere obbligatoriamente laureati in scienze naturali.  Ma secondo il WWF queste disposizioni di legge sono state disattese in larga misura disattese.

Ora questo problema si è ulteriormente complicato da quando gli organismi territoriali intermedi come le Comunità Montane o le Province sono stati cancellati nell’ordinamento italiano (o quasi), con scelte legislative che hanno favorito una forte se non esclusiva presenza del livello territoriale comunale rappresentato dai Sindaci. Un livello amministrativo che oggi è già oberato da pesanti responsabilità e da incombenze che vengono affrontate spesso senza adeguate strutture tecniche e amministrative. Sarebbe quindi utileforse identificare un modello nuovo, che garantisca maggiore efficienza.

Una direttiva europea in tale materia potrebbe dare una serie di raccomandazioni che in particolare prevedano ad esempio, sulla base delle criticità sono ad oggi verificate, misure come quelle di seguito descritte:

• la necessità della rappresentanza almeno in organismi di supporto tecnico delle organizzazioni della ricerca scientifica, oggi escluse in molti esempi legislativi vigenti;
• la presenza delle organizzazioni ambientali, e di quelle di categoria delle organizzazioni agricole e produttive negli organismi generali di indirizzo (le cosiddette Comunità dei Parchi) prevedendo inoltre anche posti per le rappresentanze di comunità locali espressione delle libere forme di aggregazione e di comunità che di recente stanno arricchendo il panorama civile dei territori (vedasi il tema delle Imprese e Fondazioni di comunità);
• un maggiore equilibrio interno negli organi di gestione operativa tra rappresentanza per nomina politica dei territori, con quella di esperti di comprovata esperienza, migliorando la gestione del tema dei curriculum;
• l’istituzione presso le amministrazioni centrali, regionali o nazionali, di organismi ai quali affidare un serio e costante lavoro di monitoraggio e reporting che porti le singole amministrazioni a confrontarsi spesso con i risultati ottenuti e con le altre esperienze. Solo evitando una eccessiva autoreferenzialità è possibile rendersi conto con efficacia dei propri limiti e i modi per migliorasi, in quanto il confronto tra buone pratiche naturalmente fa emergere quelle che invece non lo sono.

2 – Il quadro di strategia territoriale pianificatoria di riferimento.

Sul secondo aspetto, di natura pianificatoria, Rete natura 2000 ha certo declinato un sistema territoriale di riferimento che tuttavia non appare completo in quanto non contempla tutte le aree di tutela afferenti agli altri sistemi (delle aree protette e dei sistemi UNESCO), ed inoltre appare più come la sommatoria di un insieme di identificazioni locali o nazionali, senza la costruzione di un quadro di riferimento complessivo.

Ora su tale aspetto l’Unione europea non è del tutto priva di strumenti, che tuttavia derivano più da un approccio spaziale della pianificazione urbanistica che di carattere ecologico.  Mi riferisco alla visione territoriale fornita dallo Schema spaziale di sviluppo europeo, che ha rappresentato un importante punto di partenza, al quale tuttavia non è seguita la sua evoluzione ed aggiornamento. Si tratta ovvero di individuare una sorta di Carta della natura europea, che individui i grandi assi ambientali e le invarianti ecologiche integrando quella che era stata la lettura del SSSE con un approccio ecologico più preciso.

A questo è poi seguito un ulteriore filone che ha interessato la Strategia europea per lo sviluppo sostenibile, che potrebbe essere utilizzata in parte in merito, come anche il tema delle pianificazioni delle Green infrastructure nata dalla direttiva Europea del 2013.

Tuttavia su questo tema potrebbe essere definito un nuovo strumento transnazionale – la “Carta della Natura Europea”, che aiuti gli stati in particolare nelle attività di gestione transfrontaliera, nella individuazione di una struttura territoriale che possa definire assi di tutela nazionali a cura degli Stati membri, come nel caso dell’Italia che dal 1991 deve ancora redigere la Carta della Natura prevista proprio dalla legge 394/91 come telaio generale per la tutela della natura.

Questo strumento, anche considerabile come stralcio di approfondito dello Schema di Sviluppo dello spazio europeo, potrebbe garantire la definizione dei criteri perché le aree di rete natura 2000 vengano integrate nelle aree protette, senza lasciare questa iniziativa alla fantasia dei singoli stati e quindi portando ad omogeneità il sistema storico dei parchi con le politiche di UE avviate dal 1992. Su questo tema alcune legislazioni locali come quella del Piemonte hanno tentato una strada di avvicinamento, lasciando tuttavia le procedura a fasi amministrative complesse che vedono i siti di rete natura affidati alla gestione dei parchi solo con convezioni e modalità che non aiutano un reale ed omogeneo sistema, oltre a complicarlo dal punto di vista burocratico.

3 – La problematica dei profili professionali, delle competenze degli staff di gestione e della loro composizione numerica.

Il terzo tema riguarda il tema delle competenze e della organizzazione delle strutture operative e del personale. Su questo versante, che in Italia sconta delle criticità ormai divenute croniche in merito al sottodimensionamento del personale sia nei parchi nazionali che in quelli regionali, appare sempre più chiaro che le sfide sui fronti della tutela della biodiversità e del mantenimento di ecosistemi sani, come strumento utile anche a prevenire la diffusione di agenti infettivi, necessitano di uno sforzo nuovo e straordinario nella formazione di ricercatori ed esperti in una gamma di conoscenze che non sono solo più legate alle singole discipline, ma che devono operare su un ventaglio sempre più interdisciplinare.

Anche il problema delle dimensioni degli staff dedicati alla cura della natura ed allo sviluppo sostenibile dei territori è un tema di fondamentale importanza, che interessa in primis le strutture pubbliche, come anche le iniziative private presenti in molti paesi. Su questo versante imprimere una spinta perché siano adottate misure speciali da parte degli Stati membri UE é necessario sia sul fronte dei percorsi formativi ordinari delle Università che dovrebbero essere incentivate a definire progetti interateneo e di collaborazione più diffusi, oltre alla necessità di sviluppare Scuole nazionali e progetti formativi dedicati. Esempi come l’originale attività svolta dall’Associazione drettori e funziinari dei Parchi AIDAP con l’Università La Sapienza di Roma dovrebbero far parte di un network europeo di scambi di esperienze e competenze. Inoltre aspetto importante riviste il tema della centralizzazioen dei servizi amministrativi a scale nazionali e regionali, lasciando i soli profili tecnici e di vigilanza alle dirette e locali dipendenze dei soggetti gestori dei parchi, sgravando così le loro strutture di costi e inefficienze oggi in larga misura invece presenti in moltissime se non tutte le realtà.

4 – La cooperazione privato-pubblico nella gestione della natura e i connessi aspetti fiscali.

Il quarto tema attiene invece alla questione dell’ormai sempre più estesa attività di espansione delle attività per la tutela della natura che interessano imprese ed organizzazioni private e che si inquadra nel più vasto tema della CRS (responsabilità sociale delle imprese).

Gli strumenti per muoversi in questo ambito sono sempre più estesi (link) e questo rappresenta un quadro di sfida di assoluto importante valore generale. I casi di promozione delle proprie azioni sociali ed ambientali sempre più diffusi (è utile richiamare due casi piemontesi come l’attività dell’Oasi Zegna nel biellese (del grande gruppo tessile noto a livello internazionale ) o la recente azione green di Cave Germaire SpA nel torinese con il progetto di comunicazione Cave Germaire Green.

Alcuni criticano questo campo di attività come un settore di rischi legato al cosiddetto greenwashing, ma tuttavia la strada scelta di cooperare anche con le attività economiche è una prospettiva di interesse che fa parte di un dibattito già aperto a livello europeo da tempo. Certamente una delle leve che potrebbe modificare sensibilmente questa partita è rappresentata dalle misure fiscali, un tema che fa parte integrante dello stesso processo del Green New Deal, come si legge nel documento allegato ai capitolo 3.22 e 3.23.

L’intreccio pertanto tra strumenti per la gestione, come sono le agenzie/enti rappresentare dalle aree protette e dai loro enti gestori dedicati come unica finalità a tale attività, e la conservazione della natura è fondamentale per garantire una vera azione concreta di tutela dei patrimoni naturali. In sintesi, quindi:

• una riforma degli organi di gestione delle aree protette,
• una Carta della Natura Europea,
• una Scuola nazionale per le professioni della Natura ed un piano di incremento del personale,
• un indirizzo sul coordinamento e l’inclusione di Rete natura 2000 nel sistema delle aree protette oggi esistenti in Europa,
• una riforma fiscale per l’estensione dell’impegno privato nella conservazione della natura,

possono essere alcuni dei temi che una Direttiva Europea sui Parchi potrebbe mettere in cantiere, migliorando la capacità del Vecchio Continente di affrontare le sfide ormai ineludibili che una comunità umana consapevole deve saper affrontare a fronte dei grandi danni operati al Pianeta specie nella sua recente storia.